Dans quelle mesure les instruments dont disposent les pouvoirs publics pour corriger les externalités négatives sont-ils efficaces?

« Le 11 décembre 2019, la Commission Européenne adopte le Pacte Vert, un accord à l’échelle européenne visant la neutralité climatique d’ici 2050.

Cette mesure est la traduction d’une prise de conscience grandissante des pouvoirs publics sur les enjeux environnementaux. De fait, les enjeux environnementaux sont devenus un défi crucial pour les administrations publiques, particulièrement en raison des externalités négatives.

Une externalité négative désigne une situation où l’action d’un agent économique entraîne des conséquences néfastes sur le bien-être des autres sans que ces coûts soient pris en compte dans les décisions de cet agent (sans compensation monétaire). L’exemple classique est celui de la pollution : une entreprise peut émettre des gaz polluants sans être directement affectée par les dégâts écologiques que ces émissions provoquent sur la santé et l’environnement.

Dans ce contexte, les pouvoirs publics ont pour rôle de réguler ou d'inciter les agents économiques à adopter des comportements plus vertueux pour atténuer ces externalités négatives.

Ils disposent de plusieurs instruments, notamment des mesures réglementaires comme la législation sur les normes d'émission, et des mesures incitatives comme les taxes pigouviennes ou les marchés de quotas d’émission.

Cependant, la question de l’efficacité de ces instruments se pose avec acuité.

Dans quelle mesure les instruments dont disposent les pouvoirs publics pour corriger les externalités négatives sontils efficaces? Pour y répondre, il convient d’examiner d’abord les avantages de ces outils avant d’en identifier les limites. Les pouvoirs publics disposent de deux grandes catégories d'instruments pour faire face aux externalités négatives sur l’environnement : les mesures réglementaires et les mesures incitatives. Chacune présente des avantages spécifiques dans la lutte contre les nuisances environnementales. Les mesures réglementaires, souvent sous la forme de normes ou d'interdictions, constituent une réponse directe et contraignante aux externalités négatives.

Elles sont particulièrement efficaces dans certains domaines critiques pour l’environnement.

Les réglementations environnementales sont généralement des mesures directes qui imposent des limites strictes aux comportements générateurs d’externalités négatives.

Par exemple, à Paris, le dispositif des vignettes Crit'Air, mis en place depuis 2017, vise à réduire les émissions de particules fines et de polluants atmosphériques en classant les véhicules selon leur niveau de pollution.

Ce système interdit progressivement l'accès aux véhicules les plus polluants dans certaines zones, comme la Zone à Faibles Émissions (ZFE), et impose des restrictions de circulation aux véhicules ayant les vignettes les moins favorables.

Le principal avantage de ces mesures réside dans leur efficacité immédiate : elles imposent un comportement spécifique aux automobilistes, comme l’adoption de véhicules plus propres ou l’utilisation des transports en commun, ne laissant pas de place à l’ambiguïté.

Cela permet de réduire rapidement des pollutions dangereuses, par exemple en limitant l’usage de voitures trop polluantes qui, encore en 2021, étaient responsables d’environ 60% des émissions totales de CO2 du transport routier en Europe(doc3).

De même, l’autre avantage des réglementations est qu’elles s'appliquent uniformément à toutes les entités concernées ce qui, de facto, garantit une égalité de traitement et empêche les entreprises de contourner les règles en cherchant des solutions de repli dans d’autres juridictions plus souples.

Par exemple, l'Acte unique européen de 1986 a permis d'harmoniser les normes environnementales au sein des États membres de l'Union européenne.

En instaurant des règles communes en matière de protection de l'environnement, cet acte a empêché les entreprises de s'installer dans des pays où les régulations seraient plus laxistes. Cette harmonisation a ainsi contraint toutes les entreprises opérant sur le marché unique à respecter des normes environnementales élevées, évitant ainsi la délocalisation de la pollution vers des pays aux législations plus souples.

L’universalité des réglementations peuvent, entre autres, expliquer les données du Ministère de la transition écologique (2021, doc 2).

En effet, selon ces données, l’Europe a connu une évolution plutôt homogène de ses émissions de CO2 entre 1990 et 2018 : une grande majorité des États européens (à l’exception de la Pologne et de l’Espagne) ont vu leurs émissions de CO2 diminuer entre 1990 et 2018 pour une moyenne européenne de -26,2 %, nous montrant bel et bien l’applicabilité universelle de ces mesures. Par ailleurs, si les mesures réglementaires sont des instruments coercitifs, les mesures incitatives visent à influencer le comportement des agents économiques par des mécanismes économiques tels que les taxes, subventions ou les marchés de quotas.

Ces mesures présentent aussi des avantages notables. Les mesures incitatives encouragent l’innovation et réduisent la pollution.

Le marché des quotas d’émission de CO2, mis en place dans le cadre du système européen d’échange de quotas d’émission (ETS), en est un bon exemple : les entreprises peuvent acheter ou vendre des quotas en fonction de leur capacité à réduire leurs émission.

Ainsi, les entreprises, pour éviter de payer une taxe ou pour vendre des quotas excédentaires, sont incitées à investir dans des technologies moins polluantes ou à optimiser leurs processus de production et ce, notamment quand le prix des quotas est élevé comme cela a pu être le cas en 2019 .

De fait, le prix du quotas étant, selon l’Observatoire climat-énergie (2022, doc 4), 5 fois plus élevé en 2020 qu ‘en 2013, nous pouvons logiquement penser que les entreprises ont davantage été incitées à innover cette année et que la pollution a été fortement réduite dû (à l’innovation et) au faible nombre de quotas mis par la Commission européenne sur le marché (ce qui explique la forte hausse du prix).

De plus, au delà des entreprises européennes, les pouvoirs publics peuvent agir sur de plus petits acteurs.

Grâce aux subventions, ils peuvent également jouer un rôle clé dans la promotion des technologies vertes.

Par exemple, le bonus écologique et la prime à la conversion mis en place par le gouvernement français encouragent l'acquisition de véhicules peu polluants (doc 3).

Ces mesures incitatives permettent de réduire le coût d'accès à des alternatives.... »